專家談：排污許可制和環評如何各司其職？
“持證排污、按證排污、無證不得排污”，正在全國形成共識。截至目前，我國已經累計完成18個行業、3.9萬多家企業排污許可證核發工作。根據安排， 2019年要實現排污許可證覆蓋污染預防攻堅戰所有重要行業，2020年實現排污許可全覆蓋。生態環境部部長李干杰在2019全國生態環境保護工作會議上的講話中明確要求，2019年要加快推進重要行業排污許可證核發，部署開展“發一個行業、清一個行業”的清理整頓，制定排污許可與環評、執法銜接工作方案。
環評和排污許可，同為生態環境治理體系的重要組成部分，二者的改革也都正在進行。做好銜接，確保其在生態環境治理中形成合力至關重要。
環評和排污許可各司何職？
復旦大學環境科學與工程系教授包存寬告訴記者，環評是服務決策的，是預防性政策工具，評估某個項目到底要不要做，如果做，會有什么風險，需要采取哪些治理措施等，其價值在于決策初期（決定之前）為決策提供信息與技術支持。排污許可證是作為未來監管企業或項目運行排污行為的依據，是生態環境部門發放給企業的生產許可證。
“不過，是否要給許可、給多少許可，還要從三個方面進行考量：首先就是污染物排放標準，這是底線要求；其次要看項目所處行業的平均水平，一些發達地區還會要求工藝的先進性；第三要看當地是否有足夠的環境容量，如果處于環境敏感地區，即使項目技術先進、能夠實現達標排放也不能建設。”包存寬說。
在我國的生態環境領域，有環評、排污許可、總量控制等多項制度同時實施，但執行并不均衡。過去，環評被賦予了過多的功能，但由于不少環評是“先上車后買票”，使其失去了作為預防性工具的本意。而排污許可制則在確立后的很長一段時間內，沒有發揮有效作用。
因此，當下環評審批和排污許可的改革正在穩步推進。包存寬認為，這與整個環境管理制度體系改革的邏輯是一致的，就是做好“加減法”。 當然，對于環評是做“減法”，減掉環評不該承擔的；對于包括排污許可證制度在內的其他環境管理制度，是做好加法，zui終讓其恢復本質功能。
環評和排污許可如何協同發力？
當前，排污許可證核發工作正在各地開展，但這一過程中也出現了環評要求與排污許可要求有矛盾的地方。對此，包存寬認為，出現矛盾是正常的，因為這兩項制度的目的不同、服務對象不同，相對于項目來說所處的階段也不同。二者存在矛盾之處，也正是其需要銜接的理由。生態環境問題的解決，不能靠一項制度單打獨斗，而是需要發揮協同作用，而且制度也需要在實施過程中逐漸完善。但完善不是強化，而是優化，就像現在給環評做減法，也是為了實現優化的目的。
“環評和排污許可分別承擔不同的功能，做好銜接的關鍵是要分清界限，確保其在各自的階段發揮作用，銜接不是要把手伸到對方領域去。”包存寬強調。
事實上，早在2017年11月，原環境保護部辦公廳曾發布《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》，明確環境影響評價制度是建設項目的環境準入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據。排污許可制是企事業單位生產運營期排污的法律依據，是確保環境影響評價提出的污染預防設施和措施落實落地的重要保障。
浙江省海寧市在其發布的排污許可證制度改革試點方案中也明確，要整合污染源管理制度。以排污許可證為污染源管理核心和主線，重構排污許可證制度與現有污染源管理制度間的關系，使排污許可證成為已有制度的整合平臺，環評作為核發排污許可證的重要依據，建設項目環保“三同時”要求納入排污許可證內容，以對排污許可證的監管來強化“三同時”制度執行率，總量控制目標通過排污許可證形式分解落實到污染源。
美國的環評和排污許可制度實施已久，也積累了一些經驗。美國的環評制度相對簡單，主要審查項目的合法性、合規性和周邊公眾的意見。排污許可則是美國污染管理的核心，將企業的排放要求、合規性目標等全部落實在排污許可證上，實施一證式管理。在這個過程中美國環保部門是站在維護公眾利益的角度，對企業的排污行為進行管理。這不僅要發揮執法隊伍的作用，還要充分借助公眾的力量，對項目主體排污行為進行監督，對發現的違法排污行為嚴厲處罰，從而讓企業真正重視環保工作。
基層部門和企業要怎么做？
相對于前端的環評和后續的執法監管，排污許可處于承前啟后的環節。環評結論可以作為頒發排污許可證的依據，而排污許可證是后續執法監管的依據。任何制度改革，zui終都要落實到實踐中。在當前簡政放權背景下，基層生態環境部門如何在完善排污許可證制度的同時，更好地服務地方經濟高質量發展？
包存寬告訴記者，完善排污許可證制度，需要從國家層面進行制度設計，而基層部門可以充分利用其所處基層的優勢，更了解企業需求，更貼近問題，占據更多信息優勢。基層生態環境部門要從監管企業，變為服務企業，在“放管服”的“服”上做足文章，幫助企業降低守法成本。企業的需求和困難，就是基層部門改革創新的動力。
那么，一家企業的新上項目需要進行環評和排污許可申報，如何才能更效率高 呢？包存寬給出的答案是兩個字：市場。“咨詢機構能夠提供一攬子服務，通過市場機制，會優化包括環評、排污許可申報在內的服務供給。當然，政府必須做好市場規則的制定并管理好市場，需要培育市場主體的契約精神。”
這與當前大力推進環境服務業發展的思路一致，但是環保產業發展過程中出現的“劣幣驅逐良幣”問題，也讓不少人心有余悸。包存寬說，這背后的原因還是制度，沒有給企業環境守法一個穩定的預期，企業在經濟利益的誘惑下，就會出現環保設施運行不連續、環保治理不到位等問題。
“在市場中，無論是作為咨詢服務需要方的企業，還是作為供給方的環評機構，都需要一個穩定的守法預期。”包存寬強調，我們要相信市場的力量，規范的市場能夠給企業提供有效的服務供給。在這個過程中，政府要做好服務，確立規范制度，對違規者嚴厲處罰。
來源：中國環境報